裁判要点

根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包经营权证应当遵循以下程序：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。颁发土地承包经营权证的实质条件是，承包人依法享有土地承包经营权，土地承包经营权证仅仅是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2018）最高法行再158号

再审申请人（一审第三人、二审第三人）陈人广。

再审申请人（一审第三人、二审第三人）麦兰香。

再审申请人（一审第三人、二审第三人）陈运川。

再审申请人（一审第三人、二审第三人）陈雪燕。

上述四再审申请人共同委托代理人刘朝辉。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省乐东黎族自治县人民政府。

法定代表人李永群。

委托代理人容东祺。

被申请人（一审原告、二审上诉人）海南省乐东黎族自治县利国镇红五村委会第六经济合作社。

诉讼代表人林平。

诉讼代表人李福平。

诉讼代表人李锋。

诉讼代表人李珊。

委托代理人林天能。

委托代理人杨昌辉。

再审申请人陈人广、麦兰香、陈运川、陈雪燕（以下简称陈人广等人）因被申请人海南省乐东黎族自治县利国镇红五村委会第六经济合作社（以下简称第六经济社）诉被申请人海南省乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）土地登记一案，不服海南省高级人民法院于2017年12月18日作出的（2017）琼行终1684号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年6月26日作出（2018）最高法行申1101号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2018年9月6日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

本院经审理查明，1986年左右，陈人广一家在“黑尚”园地开荒，种植小叶桉树。2005年9月20日，乐东县政府给陈人广等人颁发乐东市（县）农地承包权（利国）第1×3号《农村土地承包经营权证》（以下简称第1×3号承包证），该证项下记载有一块“黑尚”园地，面积10亩；四至范围：东至田边岸，南至本村园，西至邢福聪，北至黑尚田；承包期限自1998年12月31日至2027年12月31日止；经营权共有人为陈人广、麦兰香、陈运川、陈雪燕、陈运顺、陈雪兰六人。2015年左右，因陈人广等人砍伐林木、翻耕土地，准备重新种植其他农作物，与第六经济社相邻村民发生纠纷。第六经济社部分村民以经济社名义提起行政诉讼，请求撤销第1×3号承包证。海南省第二中级人民法院作出（2016）琼97行初40号行政裁定，以超过2年法定起诉期限为由，裁定驳回起诉。第六经济社不服并提起上诉，海南省高级人民法院作出（2016）琼行终337号行政裁定，认为第六经济社村民代表起诉，原告主体资格不完善，裁定驳回上诉，维持原裁定，同时告知第六经济社村民，可以在完善原告主体资格后另行起诉。第六经济社村民完善原告资格手续后，提起本案行政诉讼，请求撤销第1×3号承包证上记载地名为“黑尚”园地的登记内容。

海南省第二中级人民法院（2017）琼97行初208号行政判决认为，第六经济社半数以上村民同意起诉，具有原告主体资格。陈人广等人自1986年在“黑尚”园地开荒植树，未与村民发生纠纷，没有充分证据证明系全体村民在争议地上种植小叶桉树，乐东县政府依据《海南省农村土地承包经营权证登记表》的登记内容，综合陈人广等人使用争议地的历史情况，给陈人广等人颁发第1×3号承包证，土地来源清楚，颁证程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回第六经济社的诉讼请求。第六经济社不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2017）琼行终1684号行政判决认为，陈人广等人不能提供证据证明“黑尚”园地的承包经过第六经济社村民会议同意，亦未提交第一轮土地承包中承包“黑尚”园地的承包合同。乐东县政府颁发第1×3号承包证，事实不清、主要证据不足。“黑尚”园地承包不具备《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的土地承包方案、土地承包合同等材料，海南省乐东黎族自治县农业行政主管部门对报送材料未尽到合理审查义务，亦未通知海南省乐东黎族自治县利国镇人民政府（以下简称利国镇政府）补正申请材料，径行颁发第1×3号承包证，行政程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二款，第七十条第（一）项规定，判决撤销一审判决，撤销第1×3号承包证上地名为“黑尚”园地的土地承包登记内容。

陈人广等人申请再审称：1.二审判决事实不清。陈人广等人自1986年左右至今在“黑尚”园地上种植的小叶桉树，没有证据证明争议地上小叶桉树是第六经济社全体村民种植。（2016）琼97行初40号行政裁定查明的事实是，“庭审中，原告也承认涉诉土地由第三人种植林木使用……”由海南省乐东黎族自治县利国镇红五村委会书记、主任、副主任签名确认的《证明书》及2015年7月8日的村民委员会记录亦证明，争议地上的树木是陈人广等人种植的。乐东县政府颁发第1×3号承包证，事实清楚，主要证据充分。2.第1×3号承包证清楚写明是换发承包证，原始材料被销毁，是政府管理问题，不能否认换证事实，陈人广等人取得第1×3号承包证，都是和其他村民一起登记、上报，审核发证，该颁证程序合法。请求撤销二审判决，驳回第六经济社诉讼请求。

乐东县政府和第六经济社均未提交书面答辩意见。

本院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。颁发土地承包经营权证的实质条件是，承包人依法享有土地承包经营权，土地承包经营权证仅仅是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发土地承包经营权证应当遵循以下程序：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，陈人广等人自1986年左右在“黑尚”园地上种植小叶桉树,至2015年本案争议发生前，未发生任何纠纷，已实际取得该片土地的合法承包经营权。2005年，乐东县政府给陈人广等人颁发第1×3号承包证，确认其合法的土地承包经营权，认定事实清楚，主要证据充分，该颁证行为对第六经济社其他村民的合法权益不产生实际影响。但是，根据乐东县政府一审提交的证据，不能证明第六经济社申报陈人广等人土地承包经营权证时，向利国镇政府提交土地承包方案、土地承包合同等材料。利国镇政府和海南省乐东黎族自治县农业局均未对此遗漏材料进行审查并要求其补正，颁证行为程序违法。在颁证行为程序轻微违法，但未对原审原告第六经济社村民的合法权益产生实际影响的情形下，从有利于实现《中华人民共和国行政诉讼法》实质化解行政争议诉讼目的的角度考虑，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认该颁证行为违法，不撤销、保留该颁证行为的法律效力。本案一审判决驳回第六经济社诉讼请求、二审判决撤销颁证行为，均违反《中华人民共和国行政诉讼法》有关法定判决方式适用条件的规定，依法应予改判。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，陈运顺、陈雪兰系被诉第1×3号承包证的共有人，与被诉行政行为有利害关系，且案件处理结果可能直接影响其合法权益，应当通知其作为第三人参加诉讼。一、二审未通知其参加诉讼不妥，本院予以指正。鉴于本案再审结果是判决确认被诉第1×3号承包证违法，不撤销、保留其法律效力。该判决结果对陈运顺、陈雪兰的实体合法权益未产生不利影响，从实质化解争议角度考虑，本案未发回重审，直接改判。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

一、撤销海南省第二中级人民法院（2017）琼97行初208号行政判决和海南省高级人民法院（2017）琼行终1684号行政判决。

二、确认乐东市（县）农地承包权（利国）第1×3号《农村土地承包经营权证》关于“黑尚”园地的登记内容登记行为违法，不撤销、保留效力。

一、二审受理费共100元由海南省乐东黎族自治县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审 判 长 郭修江

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 刘艾涛

二〇一八年十一月二十九日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲